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我国社会矛盾化解机制运行现状的困境与出路

更新时间:2018-06-15

我国社会矛盾化解机制运行现状的困境与出路

 

内容摘要:当前我国处于矛盾凸显期,笔者分析了我国社会矛盾的特点,当前处理社会矛盾的应对措施和困境,提出将社会矛盾化解机制纳入法治化轨道,突出司法机关在化解矛盾中的主导作用和终局性,构建科学有效的利益协调机制、利益诉求表达机制、矛盾调处机制和利益保障机制。

 

     关键词:矛盾化解  法治化  司法权威

 

 

改革开放三十多年来,我国经济社会快速发展,GDP总量已经跃居世界第二,处于“发展的黄金期”,但国家也处于深刻的转型期,可以概括为“经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化”。与此同时,我国社会矛盾进入了凸显期,给社会稳定带来了巨大压力。如何客观认识当前的社会矛盾,有效地管控和化解矛盾,是保持我国社会经济可持续发展的重要课题。

一、当前我国社会矛盾的类型和主要特点

何谓社会矛盾?社会矛盾是指社会群体、阶层、组织之间的紧张关系,这种紧张关系通常是由资源占有或利益分配的不均,以及意识形态、价值观的差异造成的,通常表现为一方对另一方的负面情绪,并会因负面情绪而采取的一定形式的外显行为。从外在形式看,社会矛盾往往以纠纷、争议存在,多数外化为案件和信访。

(一)当前社会矛盾的主要类型

一是民生方面的矛盾,主要集中在权属纠纷、侵权、教育、医疗、劳资、就业、社保、人身等领域,这些矛盾处理不好容易造成群体斗殴、集体上访等事件。二是社会治安公共安全方面的矛盾,主要集中在故意杀人、故意伤害、抢劫、抢夺、盗窃、诈骗、恐怖暴力等领域,特别近年来,暴力恐怖活动已经成为严重危害我国社会秩序和安全的犯罪之一;此外,食品安全事件和矿难等安全事故也对公众的健康安全造成了重大损失。三是经济利益方面的矛盾,主要表现在非法吸存、集资诈骗、借款纠纷,买卖纠纷、房地产纠纷等领域,因经济利益发生的纠纷越来越多,刑事犯罪和民事纠纷交织在一起。四是官民矛盾,主要表现为民众对官员腐败的痛恨,对官员不作为的怨气,对执法、司法机关处理不服引发上访、闹访,甚至群体性事件,这些都带有很严重的情绪对立。

(二)我国社会矛盾现状和主要特点

当前我国社会矛盾呈多发态势,无论是信访数量,还是诉讼案件受理数都大幅增加,化解难度日益加大,形势不乐观。据统计,从上世纪90年以来,信访数逐年攀升,2003年我国全年信访量超过1000万件,2004年全国全年信访总量达1373.6万件,2009年全国信访量达1033.6万件。这两年,广东省的信访总量也是不容乐观,2013年广东信访总量为36.9万件,2014年为34万件。进入到案件诉讼环节的矛盾纠纷也持续增多,司法机关面临极大压力,1996年,全国法院共受理民刑行政等案件(包括一、二审,审监等)共5712669件,全国检察机关共批捕442314件,提起公诉481520件,检察机关全年信访686267件;2000年,全国法院共受理民刑行政等案件(包括一、二审,审监等)共5918411件,全国检察机关共批捕715833件,提起公诉708836件,检察机关全年信访776335件;2006年,全国法院共受理民刑行政等案件(包括一、二审,审监等)共8092152件,全国检察机关共批捕891620件,提起公诉999086件,检察机关全年信访477596件;2012年,全国法院共受理民刑行政等案件(包括一、二审,审监等)共13242945件,全国检察机关共批捕789159件,提起公诉1196530件,检察机关全年信访425512件。从数据可以看出,法院的案件受理数逐年递增,同比2000年比1996年增3.7%,2006年比2000年增36.7%,2012年比2006年增63.7%,2012年案件数同比1996年增132%。全国检察机关批捕和提起公诉的数量从1996年的923834件到2012年的1985689件,同比增加114.9%。

当前我国转型期社会矛盾,总结起来有以下特点:

1.矛盾主体多元化。改革开放以来,我国呈现多种所有制和分配制度并存的局面,形成多元的利益主体。社会矛盾主体已由单一向多元发展,表现为个人、群体、行业的矛盾与及个人和集体、国家的矛盾,主要在劳资纠纷、土地拆迁、医疗纠纷、环保、国企改制、行政不作为、暴力执法、滥用职权等领域尤为突出,矛盾纠纷主体涵盖社会各阶层。

2.矛盾主体表现形式复杂化。我国现阶段的社会矛盾主体复杂,有明确诉求和直接利益冲突的个体,但也有一些和自己没直接利益关系的,纯粹是发泄对政府和社会的不满情绪,他们有些生活不如意,或人生挫折,或受到不公平对待等经历,长期累积的不满情绪借机发泄出来,形成连锁反应和群体性事件。如贵州的“瓮安事件”,最后聚众示威的绝大多是和原发矛盾没有直接利益关系的。

3.群体冲突增多。与过去个体矛盾相比,现阶段群体性矛盾增多,特别发生在劳资纠纷、土地拆迁、国企改制、非法吸存、医疗纠纷等领域,纠纷群体的组织性明显比过去增强,有些是群众自发联系,组织维权的,有些是少数人鼓动策划的。一些当事人雇佣一些无业人员到司法机关、政府门口聚众示威,并策划通过网络抹黑司法机关和政府,混淆事实,制造舆论压力,给当地政府、司法机关施压,以达到自己的利益诉求目的。这些人内部分工非常明确,有的负责策划指挥,有的负责喊冤,有的负责谈判,有的负责动员和后勤保障,有的负责录音录像,甚至有个别律师为自己名利,组织策划参与其中,比如前不久的 “北京锋锐律师事务所事件”。

4.主体诉求表达非理性化。现阶段社会矛盾主体的诉求表达越来越极端化,他们为达到利益诉求,缠访、闹访,越级访,游行示威,甚至采取自杀自残等极端方式表达诉求,有的在重大敏感时间上访滋事,给政府施加压力,有的通过网络炒作,制造舆论热点,对政府施加压力。在诉求得不到满足时,不断越级上访,对法院、公安的裁判、处理不服的,不断通过各种渠道信访,或向检察院要求法律监督,在诉求得不到支持时,又不断缠访上访,形成恶性循环。

5.矛盾化解过于依赖行政手段,权利救济机制建设落后于社会经济发展。主要表现为当事人在利益受到侵害或诉求得不到满足时,不是去通过诉讼、复议、仲裁等途径,而是习惯于找领导、找上级解决问题,把纠纷的解决寄希望于领导个人上,出现了“信访不信法,信上不信下”信访盛行现象。实践中,个别纠纷案件由于领导的重视和批示得到了解决,一些群众也存在“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”的心理,一些地方党委政府出于维稳的需要,无原则迁就一些上访人的要求,严重损害了司法权威,不利于我国的法治建设。

二、我国社会矛盾解决机制概况与困境

(一)我国社会矛盾解决机制的发展情况

解决纠纷机制是社会的稳定器,解放前我国传统社会里,国家是作为解决主体之一,但很多纠纷是靠社会自治解决的,特别靠宗族、乡绅、宗教组织、行业组织、江湖组织等来解决,尤其是宗族内部的矛盾纠纷,百分之九十五都是宗族解决的,如果哪一个宗族内部纠纷不能自己解决而送官府,那就说明你这个宗族没本事,没能耐。如果宗族解决不了,江湖组织解决不了,保甲解决不了,最后才到官府。解放后,宗族势力、封建礼教等传统东西土崩瓦解,社会结构和思想观念上都发生了巨大变化,国家、单位、集体组织在社会生活中凸显出主导地位,这一时期的社会矛盾纠纷解决主要靠单位、集体来解决,最后才是找国家,人们一有纠纷习惯找单位、找村委居委,找领导解决问题,单位承担了大量生老病死化解纠纷等社会功能,人们通过诉讼途径解决矛盾纠纷的很少。改革开放以来,社会转型变革,不同群体在不断变迁,利益多元化,个体意识、权利意识增强,以前的单位组织集体的很多社会功能在剥离弱化,社会矛盾纠复杂化,人们越来越多向国家寻求救济,表现为诉讼和信访增多。

   (二)当前矛盾解决机制存在的问题

1.社会矛盾解决机制偏重于国家主导,社会组织作用弱化。当前的矛盾纠纷解决机制中,有诉讼、仲裁、调解、信访、复议等方式,除了刑事案件有公力救济外,实际上很多民事行政纠纷都是采取诉讼和信访的方式,甚至信访的数量远远超过诉讼数量,而作为社会中间组织的调解、仲裁等解决机制的作用在弱化。

2.解决机制中司法的权威性和终局性还未建立。我国有着长久人治传统的国家,信访是人们主要的救济途径,人们在权利受到侵害时习惯于找领导、找上级解决,希望借助行政权威来实现自己的利益诉求,实践中,也有部分民众的信访诉求在领导的批示下的到解决,这更加激发了民众信访的热情。在这样一种大环境下,纠纷主体在司法救济得不到满足后,转而去不断上访,进而希望能改变判决,有的生效判决确实在领导的批示下,被重审推翻。在实践中,也有因“执行难”、法院受理面窄、程序复杂、时间久等因素让民众对司法敬而远之,转而投向信访,司法救济的功能被边缘化了。在整个社会,以信访为主导的传统救济文化仍然浓重,缺乏与现代社会相适应的以司法为主导的救济理念,司法的权威未能确立起来。

3.社会矛盾解决机制导向出现偏差。长期以来,我国在社会管理中实行“维稳”政策,在实施过程中,存在“稳定压倒一切”的思维来对待社会矛盾,没有处理好“维权”与“维稳”的辩证关系,在实际工作中常走入误区,将民众的利益表达与社会稳定对立起来,将公民正当的利益诉求表达视为不稳定因素以维稳为导向的社会矛盾解决机制,常常会走向两个极端:一个极端是为了摆平事件,无原则满足缠访、闹访者的不合理不合法的条件,甚至不惜突破法律底线;另一个极端是为实现“稳定”,采取各种手段压制信访人的正当诉求,将维权者推到政府对立面。这种矛盾化解机制实行“灭火”式管理模式,其共同特点是放弃法律的标准和程序,脱离法治的轨道,抛开司法矛盾纠纷解决的终局性,最终的结果是越“维稳”越不稳。

三、完善我国社会矛盾解决机制构想

要有效地化解社会矛盾,需要调整思路和健全完善机制,坚持标本兼治构建以司法为核心的国家权利救济体系。

(一)树立有效管理理念和法治原则

社会矛盾化解要树立以下理念:一是有效管理的理念。任何社会都有矛盾纠纷,所谓的和谐社会不是指没有纠纷,也不是指所有纠纷都解决了,而是指纠纷解决得比较好,比较早,比较有效。社会矛盾解决机制就是能有效管理矛盾,民众有畅通诉求表达渠道,有透明的诉求解决机制和规则,人们可以在这个透明规则体系里表达诉求,追求利益。良好的机制不是彻底消灭矛盾纠纷,而是有效管理矛盾,所以要摈弃一味压制民众诉求的思维。美国耶鲁大学政治学教授詹姆斯·C·斯科特曾指出:“我不认为有绝对稳定、绝对和谐的社会,纠纷的存在是一个社会成功实现其目标的标志,一个成功的社会应该去善于管理冲突,而不是杜绝冲突。”  二是法治原则。法治原则是指矛盾纠纷要在法律的框架内解决,遵循一定程序,引导民众通过法定的程序表达诉求,通过现行的法律制度和程序化解矛盾纠纷,同时将调解、仲裁、协商等纠纷解决机制纳入法治轨道,将矛盾纠纷技术地转化为可供法律解决的范围,鼓励通过法律途径解决,不鼓励程序外解决,同时发挥司法在解决矛盾纠纷的权威性。

(二)畅通诉求表达和法定救济渠道

首先要畅通群众信访渠道,多形式提供利益诉求反映平台,不能堵塞反映问题的门路。有人认为搞法治就必须取消信访制度,笔者不赞同这种观点,信访实质是公民的一项基本宪法权利,我国宪法规定公民有批评建议权、控告申诉权,不能简单地取消,而且信访也是政府了解社情民意的重要渠道和反映执政效果的晴雨表,所以相反,要大力保障公民的这种表达诉求机制。其次要畅通法定救济渠道,扩大诉讼受案范围,强化执行力,恢复民众对司法的信心。

(三)改革信访制度,合理定位信访功能,慎用行政手段

对现行的信访制度进行改革,应该将信访机构定位为收集反馈民众利益诉求、上情下达的机构,取消信访机构的调查权和转办、督办权,取消信访机构在矛盾纠纷的案件实体处分权。在接收信访后,应进行分流,对于涉法涉诉的信访转到法律途径解决,在法律框架按程序办理;对于可以通过行政复议、仲裁等途径解决,引导当事人走相关途径;而对于行政机关、行政人员的投诉,可以分流行政监察机关去处理。可借鉴国外(比如瑞典)申诉专员制度,监督行政行为,调查公民对政府和公务人员的投诉,督促被投诉机构纠正违法和不当行政行为,申诉专员在调查后,提交调查报告,建议或责令行政首长或议会追责。我们可考虑设立申诉专员制度,赋予地调查权、建议权,并制定申诉法,将有关的信访诉求纳入申诉法定程序,确保有效有序化解部分信访矛盾。

(四)构建以司法为核心的多元矛盾纠纷解决机制

随着社会经济的不断发展,社会矛盾日益增多,仅靠诉讼这一解决纠纷方式已经日渐变得力不从心,司法机关已经超负荷运作了,和谐社会的构建需要多元纠纷解决机制。多元纠纷解决机制是指由公力救济、私力救济和社会救济构成多元救济体系,主要包括诉讼、调解、仲裁、和解等构成的多元纠纷解决方式。多元化纠纷解决机制,也称替代性纠纷解决机制(ADR)起源于美国,最初是指20世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式,现引申为诉讼制度以外非诉讼纠纷解决机制。 相对于诉讼解决方式时间久、费用高等弊端,诉讼外纠纷解决机制具有高效、低成本等特点,而且是双方合意的结果,更容易化解矛盾。构建多元纠纷解决机制,就是要发挥非诉解决机制的有益补充作用,绝非是取代诉讼的主体地位,而是强调与诉讼形成积极的互动,共同构成良性的纠纷解决体系。为此,要做好以下几方面:一是要建立诉讼与非诉解决机制的有效衔接,发挥司法对非诉解决机制的指导作用。建立法院、检察院与人民调解、司法所、仲裁机构的对接机制,赋予调解协议等民事合同的的效力,畅通司法确认渠道,确保调解有司法的强制执行力,实现小纠纷小矛盾都能分流到调解、仲裁、和解等渠道,减轻司法机关的压力。二是要建立完善基层组织、行业组织的调解纠纷的功能,政府和司法机关加大对调解人员的业务培训指导和经费投入,配备专业的纠纷调解人员,以便对矛盾纠纷及时介入调解,避免矛盾升级。三是要发挥司法的最后保障功能和二次司法救济。我们在推进非诉讼纠纷解决机制的建设时,不能忽视诉讼机制的功能和地位其所具有的权威性,依然是保障正义的最后屏障。在非诉讼纠纷解决方式解决不了,或大矛盾纠纷时,司法要发挥最后的定分止争的作用,及时受理案件,做出公正裁判。此外,对当事人对司法处理不服的,可启动审判监督、法律监督,刑事申诉等法定程序进行救济,发挥二次司法救济功能。


【参考文献】

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二、马怀德,《预防化解社会矛盾的治本之策:规范公权力》载《中国法学》2012年第2期。

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    四、范忠信,《健全的纠纷解决机制决定和谐社会》,载《北方法学》2007年第2期。 
    五、于建嵘对话斯科特,《底层政治与社会稳定》,转载《南方周末》2008年1月25日。 
    六、柳杨,《论我国信访制度的完善和发展》第17页,东北师范大学硕士学位论文。 
    七、黄斌,刘正,《论多元化纠纷解决机制的现状、困境与出路—立足我国法院的思考》,载《法律适用》2007年第11期。 
    八、2015年7月23日,深圳召开的全国信访改革推进会公布的数据。



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